공공 정보화 사업을 수행하는 회사라면 이런 상황을 만날 수 있습니다. 분석·설계 단계에서 발주기관과 현업 부서의 요구사항이 쏟아져 개발해야 할 기능이 계약 당시보다 훨씬 늘어났는데, 발주기관은 모두 기본업무에 들어 있다고 답하고 과업심의위원회 개최 요청에는 응하지 않습니다. 이 글이 다루는 사건에서도 사업자는 다음 계약을 맺지 않으면 부정당업자 제재가 따를 수 있다는 통지를 받고 개발을 이어 갔고, 늘어난 대가를 받지 못한 채 지체상금까지 공제당했습니다. 서울고등법원은 2025년 7월 30일 이 사건에서 사업자의 부당이득 반환 청구를 받아들였습니다(서울고등법원 2025. 7. 30. 선고 2024나2007640 판결). 이 판결은 대법원 2025다216265 사건에서 2025년 12월 11일 심리불속행기각으로 확정됐습니다.
핵심 요약 서울고등법원은 공공 소프트웨어 사업에서 기능점수가 계약의 2.4배로 늘었는데도 발주기관이 과업변경심의위원회를 한 번도 열지 않은 사안에서, 늘어난 기능점수에 해당하는 대금 약 430억 원을 국가의 부당이득으로 인정하고 지체상금도 사업자 책임이 아니라고 판단했습니다(서울고등법원 2025. 7. 30. 선고 2024나2007640 판결, 심리불속행기각으로 확정). 다만 금액은 감정 결과를 그대로 받아들인 값이고, 이 사건에는 2020년 전부개정 전 법과 계약 조항이 적용됐습니다. 지금 사업을 수행하는 회사는 현행 소프트웨어 진흥법 제50조를 기준으로 요구사항 변경과 위원회 요청 기록을 남겨 두고, 2027년 2월 12일 시행되는 개정 조항이 자기 계약에 적용되는지는 따로 확인하는 것이 좋을 것으로 판단됩니다.
목차
어떤 사업에서 무엇이 다투어졌나요?
사업은 국방 분야의 여섯 개 군수 정보체계를 웹 기반의 하나로 통합하는 소프트웨어 개발이었습니다. 발주 전에 국가는 비용분석으로 규모를 48,531FP(기능점수)로 산정했고, 1인당 월 22FP·개발 인력 63명을 전제로 적정 기간을 35개월로 잡았으며, 제안요청서에 소요 예산 약 296억 원을 제시했습니다. 계약은 2015년 12월 22일 1차 계약부터 5차까지 나뉘어 체결됐고 총 계약금액은 약 275억 원이었습니다. 원고는 공동수급체를 구성한 두 회사이고 피고는 대한민국입니다. 판결문이 회사명을 가렸으므로 이 글도 회사를 특정하지 않습니다.
과업은 분석 단계에서부터 늘었습니다. 2016년 4월경 각 군의 개별 요구사항 2,955건이 전달됐고, 같은 해 8월 1일에는 각 군과 국방부가 요구한 7,241건의 기능 중 6,301건을 추가로 반영하라는 요구가 있었습니다. 사업자는 2016년 11월 29일 과업 범위가 110,789FP로 128% 늘었으니 재협의가 필요하다고 요청했습니다. 국가는 2017년 1월 4일 그 기능들이 기본업무에 들어 있고 과업이 늘었다는 근거를 확인할 수 없다는 취지로 회신했습니다. 사업자가 과업을 조정한 뒤 3차 계약을 맺자고 하자 조달청은 계약을 하지 않으면 해지·보증금 국고 귀속·부정당업자 입찰참가자격 제한이 따를 수 있다고 알렸습니다. 사업자는 과업변경심의위원회 개최를 여러 차례 요청했으나 국가는 한 번도 열지 않았고, 사업자는 2017년 7월 5일 3차 계약을 먼저 체결한 뒤 개발을 이어 갔습니다.
발주기관이 위원회를 열지 않으면 늘어난 대가를 받을 수 없나요?
법원은 그렇게 보지 않았습니다. 이 사건에 적용된 구 소프트웨어산업 진흥법 제20조의2(2020년 6월 9일 전부개정 전)는 발주기관이 과업변경심의위원회를 「둘 수 있다」고 정하면서 사업자가 개최를 요청할 수 있다고 했습니다. 법 문언만 보면 재량처럼 읽히지만, 계약 제53조 제2호는 과업 변경으로 조정될 금액이 당초 계약금액의 10% 이상으로 추정되면 위원회를 설치해 심의하여야 한다고 정하고 있었습니다. 법원은 위원회 개최가 발주자가 임의로 정할 사항이 아니고, 사업자가 주장한 조정액이 당초 계약금액의 10% 이상인 이 사건에서는 심의를 거쳐야 했다고 판단했습니다.
국가는 국방정보화업무훈령에 따른 형상관리위원회를 운영했으니 과업 변경을 관리한 것이라고 주장했습니다. 법원은 사업관리기관이 주관하는 형상관리위원회가 중립적인 외부 전문가의 참여를 요건으로 하는 과업변경심의위원회를 대신할 수 없다고 보았습니다. 발주기관 안의 내부 절차로 변경을 관리했다는 사정만으로는 심의 의무를 이행했다고 보기 어렵다는 취지로 읽힙니다.
따라서 법원은 사업자가 요구받지 않은 과업을 했거나 결과물에 불필요하거나 불완전한 부분이 있다는 증거가 없는 이상, 심의 절차를 정상적으로 거쳤다면 늘어났을 대금을 국가가 법률상 원인 없이 얻은 것으로 보아 민법상 부당이득 반환을 인정했습니다. 사업자는 계약금액 조정 청구와 손해배상 청구도 선택적으로 했으나 법원은 부당이득 청구를 받아들이면서 나머지는 판단하지 않았습니다.
「기본업무」라는 이유로 대가 지급을 거절할 수 있나요?
국가의 핵심 방어는 늘어난 기능이 모두 기본업무에 속한다는 것이었습니다. 법원은 이 주장을 기능점수 계약의 성격으로 반박했습니다. 기능점수는 사용자 관점에서 소프트웨어가 제공하는 기능의 양을 재는 단위이고, 이 계약은 기능점수로 과업 범위와 대금을 정했으므로 기능이 늘면 대금도 그에 비례해 늘어나는 구조입니다. 그렇다면 어떤 기능이 기본업무에 들어가는지 여부와 별개로, 기능의 수가 계약보다 늘었다면 그 대가는 산정되어야 한다는 것입니다. 나아가 법원은 계약 당시 과업이 세분화되어 있지 않아 기본업무와 추가업무를 나누는 것 자체가 어렵다고 보고, 국가가 기본업무라며 빼자고 한 1,942.2FP도 공제하지 않았습니다.
국가가 낸 다른 주장도 받아들여지지 않았습니다. 분리 발주한 상용 소프트웨어 구축 부분 15,373.6FP를 빼야 한다는 주장에 대해 법원은 국가가 그 구축 인건비를 따로 지급했다는 증거가 없다고 보았습니다. 기술협상에서 기존 시스템의 기능을 반영하기로 합의했으니 기본업무라는 주장에 대해서는 기술협상이 과업 범위를 명확히 하는 절차일 뿐 범위를 바꾸는 절차가 아니고, 기존 기능도 새 환경에 맞게 새로 개발된 것이라고 판단했습니다.
약 430억 원이라는 금액은 어떻게 나왔나요?
금액은 법원이 채택한 감정 결과입니다. 감정인은 계약상 기능점수를 48,531.1FP, 최종 구축된 기능점수를 117,565.8FP로 산정해 증가분 69,034.7FP에 해당하는 대금을 43,004,592,733원(부가세 포함)으로 계산했습니다. 계약 제53조 제4호가 계약금액 조정에 「소프트웨어사업 대가의 기준」을 준용하도록 했으므로 감정도 그 기준을 따랐습니다. 감정인은 변경이 이렇게 커진 근본 원인을 발주기관 쪽에서 찾았습니다. 발주 전에 요구사항을 확정해 두고 기능을 상세하게 적어 두는 준비가 충분하지 않았다는 평가입니다.
여기서 독자가 유의할 점이 있습니다. 이 금액은 간이법으로 산정됐고 개발 단계에는 기존 시스템 재활용률이 적용되지 않았습니다. 국가는 정통법을 써야 한다고 다퉜지만 법원은 국가 자신의 비용분석서도 간이법이었고 감정인이 방식을 미리 밝혔을 때 양측 모두 이의가 없었다는 점을 들었습니다. 재활용률에 관해서는 테이블 구조가 모두 바뀌어 재활용된 것이 없는 신규 통합 구축이라고 보았습니다. 따라서 430억 원은 이 사건의 감정 방식과 사실관계에서 나온 값이고, 다른 사업에서 과업이 늘었다고 해서 같은 비율의 대가가 인정된다고 볼 수는 없습니다. 감정 방식과 재활용률 적용 여부에 따라 금액은 크게 달라질 수 있습니다.
과업이 늘어 늦어진 사업의 지체상금은 어떻게 되나요?
사업자는 3차 계약을 347일, 4차 계약을 119일 늦게 끝냈고, 국가는 기성 부분 인수를 반영한 지체상금 3차 2,248,560,000원·4차 381,593,649원을 대금에서 공제했습니다. 법원은 이 지연이 계약 일반조건 제18조 제3항 제6호의 계약 상대자 책임이 아닌 사유에 해당한다고 보아 사업자가 지체상금을 부담하지 않는다고 판단했습니다. 소프트웨어 기능 범위에 관한 이견으로 과업 내용을 조정한 경우를 정한 같은 항 제5호에 해당할 여지도 함께 언급했습니다.
근거는 과업 증가와 기간의 관계입니다. 발주 전 비용분석이 기능점수에 비례해 기간을 산정했으므로, 법원은 증가분을 반영한 적정 기간을 35개월에 117,565.8을 48,531.1로 나눈 비율을 곱해 약 84.78개월로 보았습니다. 한편 3차 계약은 12개월로 예정됐으나 체결이 늦어져 약 6개월로 줄었고, 인도 단계 계약은 사업자의 반대에도 4차·5차로 나뉘어 체결됐습니다. 공동수급체 구성원이 탈퇴하고 하도급이 해지된 사정도 과업 증가가 원인이라고 보아 사업자 책임으로 돌리지 않았습니다. 그 결과 두 회사가 받을 금액은 각 25,372,918,989원과 20,261,827,393원으로 합계 약 456억 원과 지연손해금입니다.
지금 진행 중인 사업에는 어떤 법이 적용되나요?
이 판결의 법리를 현재 사업에 옮길 때는 적용 법령이 다르다는 점을 먼저 확인해야 합니다. 이 사건에는 위원회를 「둘 수 있다」고 정한 구법과, 조정액 10% 이상이면 심의를 의무로 한 계약 조항이 적용됐습니다. 반면 2020년 6월 9일 전부개정되어 같은 해 12월 10일 시행된 소프트웨어 진흥법 제50조 제1항은 국가기관등의 장이 과업내용의 확정, 과업내용 변경의 확정과 그에 따른 계약금액·계약기간 조정을 심의하기 위해 과업심의위원회를 「두어야 한다」고 정합니다. 같은 조 제2항은 특별한 사정이 없으면 심의결과를 계약 등에 반영하여야 한다고 하고, 제3항은 사업자가 과업 변경으로 계약 변경이 필요하면 개최를 요청할 수 있고 국가기관등의 장은 특별한 사정이 없으면 그 요청을 수용하여야 한다고 정합니다. 2025년 4월 23일 시행본도 같은 문언입니다. 시행령 제47조는 절차를 더 구체적으로 정합니다. 발주기관은 사업자의 개최 요청을 받은 날부터 14일 안에 심의·의결 결과와 조치계획을 사업자에게 알려야 하고, 사실관계를 더 조사해야 하는 등 불가피한 경우에만 사업자와 협의해 한 번, 14일 이내로 미룰 수 있습니다(제5항). 입찰공고에는 사업자가 위원회 개최를 요청할 수 있다는 점을 적어야 합니다(제6항). 현행법 아래의 사업자는 위원회 개최 요청을 법률상 권리로 행사할 수 있고, 발주기관의 거절에는 특별한 사정이 필요하다고 볼 수 있습니다.
2026년 8월 11일 공포되어 2027년 2월 12일 시행되는 개정 제50조는 한 단계 더 나갑니다. 제2항에 심의결과를 반영하는 데 「필요한 재원을 확보하여야 한다」는 의무가 추가됩니다. 신설 제4항은 위원회를 여는 시점을 법이 직접 정한 조항입니다. 대상은 과업 변경 가능성이 높은 사업 등 대통령령으로 정하는 계약이고, 그 계약이 설계 완료 등 대통령령이 정한 진도에 이르면 발주기관은 특별한 사정이 없는 한 위원회를 열어야 합니다. 사업자의 요청을 기다리지 않고 일정한 시점에 열도록 한 것입니다. 신설 제5항은 과학기술정보통신부장관이 정하는 사업에서 심의 절차를 간소화하거나 생략할 수 있게 합니다. 어떤 계약이 제4항의 대상이 되고 어느 진도에서 열어야 하는지는 대통령령이 정합니다. 2026년 11월 3일 국민참여입법센터의 입법예고 목록을 확인한 결과, 이를 정할 소프트웨어 진흥법 시행령 개정안은 아직 입법예고되지 않았습니다.
사업 진행 중 사업자는 어떤 기록을 남겨 두어야 하나요?
법원이 사업자의 청구를 받아들인 바탕은 과업 증가가 기능점수라는 수치로 입증됐고, 위원회 개최를 요청한 사실과 발주기관이 거절한 사실이 남아 있었다는 점입니다. 따라서 공공 소프트웨어 사업을 수행하는 회사의 사업관리 담당자는 아래 기록을 분쟁 전부터 쌓아 두는 것이 좋겠습니다.
- 계약 시점의 기능점수와 그 산정 근거를 보관합니다. 발주기관의 비용분석서·종합산정서처럼 발주 전 산정 문서를 확보해 두면 뒤에 증가분을 비교하는 기준이 됩니다.
- 요구사항이 추가되거나 바뀔 때마다 요청한 부서, 날짜, 건수, 내용을 문서로 받습니다. 회의에서 말로 받은 요구는 회의록이나 공문으로 다시 확인해 둡니다.
- 변경된 요구사항을 기능점수로 환산해 주기적으로 발주기관에 통지합니다. 이 사건의 사업자는 분석 단계인 1차 계약이 끝난 뒤인 2016년 11월에 증가율을 숫자로 제시했습니다.
- 과업심의위원회 개최를 소프트웨어 진흥법 제50조 제3항에 근거해 서면으로 요청하고, 발주기관의 회신을 그대로 보관합니다. 현행 시행령 제47조 제5항은 요청을 받은 날부터 14일 안에 결과를 알리도록 하므로 그 기한을 확인하고, 회신이 없거나 위원회가 열리지 않으면 다시 서면으로 요청해 요청 일자와 미개최 경위를 문서로 남겨 둡니다.
- 발주기관이 내부 절차(형상관리위원회 등)로 변경을 처리했다면 그 절차의 참여자 구성과 의결 내용을 확보합니다. 이 판결은 사업관리기관이 주관하는 형상관리위원회가 중립적인 외부 전문가의 참여를 필수로 하는 과업변경심의위원회를 대신하지 못한다고 보았으므로, 내부 절차를 거쳤다는 사정만으로 위원회 심의를 대신했다고 보기는 어렵습니다.
- 계약 체결이 늦어지거나 계약이 분할되는 경우 사업자가 반대한 사실과 그로 인해 줄어든 기간을 기록합니다. 지체상금 다툼에서 사업자 책임이 아닌 사유를 소명하는 자료가 됩니다.
- 계약 일반조건과 특수조건에서 과업 변경·계약금액 조정·지체상금 면제 조항을 미리 확인합니다. 이 사건은 계약 조항이 10% 기준의 심의 의무를 정해 둔 점이 판단에 작용했습니다.
이 기록들은 소송을 전제로 하는 것이 아니라 계약 기간 중 계약금액 조정을 협의할 때부터 필요합니다. 다만 어느 자료가 결정적인지는 계약 문언과 사업 구조에 따라 달라질 수 있습니다.
이 글이 말하지 않은 것
이 글은 과업이 늘어난 모든 공공 소프트웨어 사업에서 늘어난 대가를 받을 수 있다고 말하지 않습니다. 이 판결은 조정액 10% 이상이면 심의를 의무로 정한 계약 조항, 기능점수로 과업과 대금을 정한 계약 구조, 간이법 감정으로 입증된 증가분이라는 조건 위에서 나온 것입니다. 심리불속행기각으로 확정됐으므로 대법원이 이 법리를 따로 판단한 것도 아닙니다. 현행 제50조 아래의 사업에서 같은 결론이 나올지, 개정 제50조 제4항의 대상 계약과 개최 시점은 시행령 개정을 지켜봐야 합니다.
자주 묻는 질문
Q. 발주기관이 과업심의위원회를 열어 주지 않으면 사업자는 늘어난 대가를 포기해야 하나요?
그렇게 단정할 수는 없습니다. 서울고등법원 2024나2007640 판결은 위원회 개최가 발주자의 재량이 아니라고 보고, 정상 절차를 거쳤다면 늘어났을 대금을 국가의 부당이득으로 인정했습니다. 다만 그 사건은 계약 조항이 조정액 10% 이상이면 심의를 의무로 정했고 과업 증가가 감정으로 입증된 경우이므로, 계약 문언과 입증 자료에 따라 결론이 달라질 수 있습니다.
Q. 발주기관이 추가 요구사항을 기본업무라고 하면 대가를 받지 못하나요?
기능점수로 과업 범위와 대금을 정한 계약이라면 다르게 볼 여지가 있습니다. 위 판결은 기본업무에 속하더라도 기능 수가 늘었다면 그 대가를 산정해야 한다고 보았고, 국가가 기본업무라고 주장한 기능점수도 공제하지 않았습니다.
Q. 2027년 2월 12일부터 과업심의위원회 규정은 어떻게 달라지나요?
개정 소프트웨어 진흥법 제50조 제2항에 심의결과 반영에 필요한 재원을 확보하여야 한다는 의무가 추가되고, 제4항이 신설되어 대통령령으로 정하는 계약은 설계 완료 등 일정한 진도에 이르면 특별한 사정이 없는 한 위원회를 개최하여야 합니다. 대상 계약과 진도를 정할 시행령 개정안은 2026년 11월 3일 기준 아직 입법예고되지 않았습니다.
이 글은 일반적인 정보 제공을 위한 것이며 개별 사안에 대한 법률 자문이 아닙니다.
참고 자료
- 서울고등법원 2025. 7. 30. 선고 2024나2007640 판결(부당이득금), 제1심 서울중앙지방법원 2024. 1. 11. 선고 2020가합575531 판결, 대법원 2025다216265(2025. 12. 11. 심리불속행기각)
- 구 소프트웨어산업 진흥법 제20조의2(2020. 6. 9. 법률 제17348호로 전부개정되기 전의 것)
- 소프트웨어 진흥법 제50조(2020. 6. 9. 법률 제17348호 전부개정, 2020. 12. 10. 시행)
- 소프트웨어 진흥법 제50조 개정(2026. 8. 11. 공포 법률 제21865호, 2027. 2. 12. 시행)